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DiCristina Carpenedo

L’IMPOSTA DI SOGGIORNO NELLA MORSA DEL CONTO DI GESTIONE

E’ tempo di conti per l’imposta di soggiorno. Il tributo più polverizzato della fiscalità locale è ritornato al centro dell’attenzione dei comuni dopo lo sblocco normativo che, grazie al dl 50/2017, permette di istituire e modificare la misura applicativa in deroga al divieto di incremento della pressione fiscale. Sale infatti il numero dei comuni che l’hanno adottata, alla scoperta di una risorsa molto diversa dai tributi immobiliari che non vede come interlocutore privilegiato il soggetto passivo bensì l’intermediario della struttura ricettiva.

Tralasciando le questioni non risolte sui tempi della potestà regolamentare e sulle delibere regionali di individuazione dei comuni idonei all’adozione del tributo, aspetto non secondario dell’imposta è la gestione della fase del conto di gestione degli agenti contabili.

Sul ruolo del gestore della struttura ricettiva, nella veste di soggetto che incassa e riversa l’imposta di soggiorno pagata dal turista, ci sono state diverse pronunce del giudice contabile, con interpretazioni che sono state affrontate nella pronuncia della sezioni riunite della Corte dei Conti n. 22 del 22 settembre 2016, resasi necessaria dopo le diverse posizioni assunte dalle sezioni regionali sugli adempimenti, non solo dei gestori ma anche dei comuni.

“I soggetti operanti presso le strutture ricettive, ove incaricati – sulla base dei regolamenti comunali previsti dall’art. 4, comma 3, del D.lgs n. 23/2011 – della riscossione e poi del riversamento nelle casse comunali dell’imposta di soggiorno corrisposta da coloro che alloggiano in dette strutture, assumono la funzione di agenti contabili, tenuti conseguentemente alla resa del conto giudiziale della gestione svolta”.

Il conto giudiziale deve dare rappresentazione concreta e coerente della gestione svolta dall’agente contabile. L’autonomia regolamentare riconosciuta ai Comuni comporta che possono esserci diversi modelli organizzativi, ai quali il contenuto del conto deve conformarsi.

Il “gestore” della struttura ricettiva è del tutto estraneo al rapporto tributario, non potendo assumere, nel silenzio della norma primaria, la funzione di “sostituto” o “responsabile d’imposta”, né tale ruolo potrebbe essergli attribuita dai regolamenti comunali.

Alla luce dei suddetti ragionamenti è stata riconosciuta la qualifica di agente contabile al soggetto operante presso la struttura ricettiva che, per conto del Comune, incassa da coloro che vi alloggiano l’imposta di soggiorno, con obbligo di riversarla poi all’Ente locale.

Il “maneggio di denaro pubblico” genera ex se l’obbligo della resa del conto, come evidenziato anche dalla Corte Costituzionale (sentenze n. 114/1975 e n. 291/2001), che ha qualificato il giudizio di conto come una procedura giudiziale “a carattere necessario”, volta a verificare se chi ha avuto maneggio di denaro pubblico sia in grado di rendere conto del modo legale in cui lo ha gestito, e dunque non risulti gravato da obbligazioni di restituzione. Il principio generale trova conferma anche nel d lgs n. 118/2011 nell’allegato n. 4/2.

Il conto da parte delle strutture ricettive deve essere reso ai sensi dell’articolo 233 del Dlgs 267/2000 entro 30 giorni dalla chiusura dell’esercizio con obbligo di trasmissione dei conti giudiziali alla sezione giurisdizionale della Corte dei conti entro 60 giorni dall’approvazione del rendiconto mediante il sistema SIRECO (sistema informativo resa elettronica conti).

Il Dlgs 174/16, Codice della giustizia contabile, prevede l’obbligo di individuare un responsabile del procedimento per la verifica e il controllo amministrativo di tutti i conti giudiziali, per la tenuta e l’aggiornamento dell’anagrafe degli agenti contabili dell’ente. Nel caso dell’imposta di soggiorno, l’ente deve procedere all’approvazione dell’elenco da parte del cosiddetto collettore, la figura che l’ente individua come responsabile del procedimento di individuazione degli agenti contabili e la raccolta dei conti. Gli atti da adottare diventano tre:

  • La determina di approvazione dell’elenco degli agenti contabili che hanno operato al 31.12. dell’anno di riferimento
  • La determina di approvazione dell’elenco dei conti di gestione
  • Il giudizio di parifica

In queste fasi si dovrà illustrare l’attività compiuta e le eventuali lacune connesse ai conti non sottoscritti, per procedere poi al giudizio di parifica che darà conto di tutti i riversamenti trasmessi dai gestori, al fine della quadratura di bilancio. Eventuali successive responsabilità per conti non presentati o non sottoscritti saranno valutate dalla Corte dei Conti, in un contesto nel quale la polverizzazione del tributo rende complessa la fase si raccolta dei conti relativi alle somme incassate.

 

Cristina Carpenedo

DiCristina Carpenedo

L’imposta di soggiorno tra norme nazionali e regionali. Chi può adottarla.

Il decreto legislativo 14 marzo 2011 n. 23, meglio noto come decreto sul federalismo municipale, prevede la facoltà circoscritta ad alcuni comuni che presentino determinate caratteristiche, di istituire l’imposta di soggiorno. Il tributo è stato così reintrodotto dopo anni di assenza dall’articolo 4 del citato decreto, con una disciplina minimale, foriera di numerosi dubbi applicativi che hanno contribuito ad alimentare dibattiti e contenziosi. Anche il paventato regolamento ministeriale di disciplina, è rimasto solo in bozza.

Il Consiglio dei Ministri, nella riunione del 2 novembre 2011, ha esaminato in via preliminare uno schema di regolamento, che avrebbe dovuto poi proseguire il proprio iter con l’acquisizione della intesa in sede di Conferenza Stato-Città e autonomie locali, nonché del parere del Consiglio di Stato. La prevista concertazione dei contenuti presso la Conferenza Stato-città e autonomie locali non è andata oltre il primo esame tecnico, avvenuto nel mese di novembre 2011. A tutt’oggi il regolamento non è stato emanato e molti comuni, esercitando la facoltà espressamente prevista dall’ultimo periodo del comma 3 dell’art. 4, ha deliberato l’istituzione dell’imposta e la relativa disciplina regolamentare.

 

 

D. LGS 23 2011 ARTICOLO 4, COMMI 1 E 3
1. I comuni capoluogo di provincia, le unioni di comuni nonchè i comuni inclusi negli elenchi regionali delle località turistiche o città d’arte possono istituire, con deliberazione del consiglio, un’imposta di soggiorno a carico di coloro che alloggiano nelle strutture ricettive situate sul proprio territorio, da applicare, secondo criteri di gradualità in proporzione al prezzo, sino a 5 euro per notte di soggiorno. Il relativo gettito è destinato a finanziare interventi in materia di turismo, ivi compresi quelli a sostegno delle strutture ricettive, nonchè interventi di manutenzione, fruizione e recupero dei beni culturali ed ambientali locali, nonche’ dei relativi servizi pubblici locali.

3. Con regolamento da adottare entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto, ai sensi dell’articolo 17, comma 1, della legge 23 agosto 1988, n. 400, d’intesa con la Conferenza Stato-città ed autonomie locali, è dettata la disciplina generale di attuazione dell’imposta di soggiorno. In conformità con quanto stabilito nel predetto regolamento, i comuni, con proprio regolamento da adottare ai sensi dell’articolo 52 del decreto legislativo 15 dicembre 1997, n. 446, sentite le associazioni maggiormente rappresentative dei titolari delle strutture ricettive, hanno la facoltà di disporre ulteriori modalità applicative del tributo, nonché di prevedere esenzioni e riduzioni per particolari fattispecie o per determinati periodi di tempo. Nel caso di mancata emanazione del regolamento previsto nel primo periodo del presente comma nel termine ivi indicato, i comuni possono comunque adottare gli atti previsti dal presente articolo.

 

I passaggi fondamentali di questa norma sono tre:

  • l’imposta è a carico di coloro che alloggiano nelle strutture ricettive, da applicare in proporzione al prezzo sino a 5 euro per notte di soggiorno;
  • Il gettito ha destinazione vincolata a interventi in materia di turismo, manutenzione e recupero dei beni culturali ed ambientali nonché di servizi pubblici locali.
  • La disciplina è in capo ai comuni che con potestà regolamentare ne definiscono gli aspetti applicativi, ancora non guidati da un regolamento ministeriale ad hoc

 

I soggetti attivi del tributo, quelli che possono istituire il tributo, si possono raggruppare in tre tipologie:

  • I comuni capoluogo di provincia
  • Le unioni di comuni
  • I comuni inclusi negli elenchi regionali delle località turistiche.

Con riferimento ai comuni inseriti negli elenchi regionali, solo alcune regioni hanno adottato specifici elenchi.

Ad esempio, la Regione Veneto ritiene a rilevanza turistica ai fini dell’imposta di soggiorno, tutti i comuni della Regione.

In relazione ai i comuni inclusi negli elenchi regionali delle località turistiche o città d’arte, lo schema di regolamento predisposto dal Governo operava esplicito rinvio all’articolo 12, comma 3, del decreto legislativo 31 marzo 1998, n.114 – concernente la riforma della disciplina relativa al settore commercio – il quale prevedeva che le regioni individuano i comuni ad economia prevalentemente turistica, le città d’arte o le zone del territorio dei medesimi e i periodi di maggiore afflusso turistico nei quali gli esercizi commerciali  possono determinare liberamente gli orari di apertura e chiusura, e possono derogare dall’obbligo di chiusura domenicale e festiva. L’individuazione dei comuni – diversi dai capoluoghi di provincia e dalle unioni di comuni – ubicati nel territorio delle regioni che non dispongono dell’elenco di cui all’art. 4, comma 1 del decreto legislativo 23/2011, è avvenuta sulla base di quanto previsto dallo schema di regolamento governativo (a tutt’oggi non adottato), il quale rinviava all’elenco dei comuni ad economia prevalentemente turistica di cui all’art. 12, comma 3 del d. lgs. n. 114/1998.

La modalità di individuazione tuttavia non è stata ritenuta legittima dalla giurisprudenza amministrativa la quale ritiene che “riveste carattere fondamentale l’accertamento dell’effettiva vocazione turistica del Comune nel quale si intenda istituire l’imposta di soggiorno; accertamento che l’art. 4 del d.lgs. n. 23/2011 ha rimesso all’esclusivo scrutinio della Regione (con l’eccezione delle Unioni di Comuni e dei capoluoghi di Provincia per i quali vige una sorta di presunzione di legge), con una disposizione da ritenersi ragionevole e volta a conservare la corrispondenza tra carattere prevalentemente turistico del soggiorno dei non residenti e imposizione tributaria” (T.A.R. Toscana, 5 maggio 2017, n. 647; T.A.R. Molise, 25 luglio 2014, n. 477).

Soggetti passivi sono tutte le persone fisiche che alloggiano nelle strutture ricettive del comune. Si ritiene escluso il residente del comune impositore in quanto non rientra nel flusso turistico.

Tuttavia, il tributo si caratterizza per il ruolo del gestore della struttura ricettiva sul quale, gran parte dei comuni hanno posto in capo degli obblighi di incasso e riversamento delle somme.

Il presupposto impositivo è l’alloggio nella struttura e non il pernottamento che invece è un criterio di misurazione del presupposto. Il testo non riporta una definizione di struttura ricettiva anche se i regolamenti comunali spesso rinviano alla disciplina regionale, pur non essendo vincolante, né esaustivo, operare in tal senso. Le elencazioni contenute nei regolamenti non possono restringere il presupposto tributario. Non è la mera detenzione di un certo tipo di immobile che rileva bensì la presenza di un servizio di ospitalità.

 

DiCristina Carpenedo

La destinazione del gettito e il criterio di quantificazione

Le pronunce del giudice amministrativo

I comuni che hanno istituito il tributo nel 2017 sono circa 800 e il record di incassi va attribuito a Roma Capitale, caratterizzata da norme speciali sulla base dell’art. 14 del dl 78/2010. Va tenuto conto che il gettito è uno dei pochi a non subire le logiche perequative del fondo di solidarietà comunale. Il coinvolgimento al momento sembra limitato alla determinazione della capacità fiscale per abitante.

Le principali questioni che hanno interessato le decisioni del giudice amministrativo e contabile hanno riguardato la modalità applicativa dell’imposta e il maneggio del denaro pubblico da parte dell’intermediario. Questa imposta non offre come interlocutore il soggetto passivo bensì il gestore della struttura, che dispone delle somme incassate dal contribuente.

Di grande dibattito la questione del gettito. Il comma 1 prevede che l’imposta sia destinata a finanziare interventi in materia di turismo, compresi quelli a sostegno delle strutture ricettive, nonchè interventi di manutenzione, fruizione e recupero dei beni culturali ed ambientali locali, nonchè dei relativi servizi pubblici locali. Tra le pronunce di maggior rilievo sul tema si segnala:

  • TAR Puglia 748/2012: All’istituzione della nuova imposta di soggiorno non corrisponde necessariamente un incremento di spesa, in quanto, fermo restando il rispetto del vincolo di destinazione imposto dal legislatore, ben può il gettito del nuovo tributo essere utilizzato per garantire la continuità, rispetto ai precedenti esercizi, dei servizi assicurati dal Comune nel settore del turismo e della manutenzione del territorio
  • TAR Veneto n.653/2012: L’onere della previa individuazione, sotto il profilo progettuale ed economico in ordine ai relativi oneri, degli interventi da finanziare, non è richiesto dall’art.4 del D.Lgs. n.23 del 2011.Quel che è necessario è che dal bilancio si possano desumere i dati per dimostrare che il gettito dell’imposta di soggiorno viene devoluto a finanziare interventi in materia di turismo, significando altresì che viene ad usufruire dei vantaggi connessi agli interventi finanziati con l’imposta di soggiorno anche chi non è turista, in quanto tali interventi non hanno ad oggetto il turismo in senso stretto, ma più in generale la fruizione della città.
  • TAR Lombardia n.93/2013: ritiene compatibile la destinazione degli introiti al sostegno dei servizi pubblici comunque funzionali o collegati al turismo, come il servizio raccolta rifiuti in concomitanza con la stagione turistica e di maggiore afflusso di visitatori.
  • TAR Toscana n.1808/2011: il finanziamento di una biblioteca o di eventi culturali o del trasporto pubblico locale (rientrante nei “servizi pubblici locali” di cui parla l’art. 4 cit.) non appaiono in contrasto stridente con gli obiettivi di sostegno del turismo cui la norma citata si riferisce.
  • Corte dei Conti Veneto Delibera 172 del 13 marzo 2015. Il novero delle spese effettuabili mediante l’imposta di soggiorno, ai sensi dell’articolo 4 del d lgs 23/2011, ricomprende un ampio “ventaglio” d’interventi, che vanno ben oltre a quelli oggetto del vincolo introdotto dall’art. 6, commi 8/9, L. n. 78 del 2010 (spese per relazioni pubbliche, convegni, mostre, pubblicità, rappresentanza e sponsorizzazioni). Si ritiene che non siano assoggettabili ai detti vincoli gli interventi finalizzati ad utilizzare i proventi dell’imposta di soggiorno al fine di affidare incarichi a consorzi di imprese turistiche, e di concorrere ai costi sostenuti da consorzi di imprese turistiche. Ne consegue che gli enti locali impossibilitati a impiegare i proventi dell’imposta di soggiorno per le voci indicate dall’art. 6, commi 8/9, hanno comunque la possibilità di operare altri interventi in materia di turismo, incrementando spese di diversa tipologia comprese quelle più sopra prospettate.

 

La finalità dell’imposta è stata ben riassunta in nella pronuncia del Tar Molise 477/2014  ….. il fatto suscettibile di valutazione economica ai fini dell’applicazione dell’imposta di soggiorno è connesso a una spesa, quella turistica, non avente carattere d’indispensabilità e che costituisce espressione di una manifestazione non meramente fittizia di ricchezza, che trova la propria giustificazione, secondo la giurisprudenza costituzionale, nell’esigenza che i soggetti non residenti nel territorio comunale partecipino ai costi pubblici determinati dalla fruizione del patrimonio culturale e ambientale, anche in funzione di una migliore sostenibilità dei flussi di visitatori e, quindi, in virtù di una vocazione turistica del Comune interessato dall’applicazione dell’imposta, non generica, ma specificamente accertata dalla Regione attraverso l’inserimento dell’ente locale nell’elenco previsto dal ripetuto art. 4 del d.lgs. n. 23/2011 (cfr. Corte Cost. 15 aprile 2008, n. 102, sull’imposta di soggiorno sarda).

 

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DiCristina Carpenedo

Imposta di soggiorno. Azioni per la gestione

Poche righe di disciplina senza accenni al potere di controllo dei comuni.

L’imposta di soggiorno, reintrodotta nel nostro ordinamento con il decreto sul federalismo municipale 23/2011, è un comma di poche righe in due capoversi:

  • il primo per dire che l’imposta è a carico di coloro che alloggiano nelle strutture ricettive, da applicare in proporzione al prezzo sino a 5 euro per notte di soggiorno;
  • il secondo per vincolare la destinazione del gettito a interventi in materia di turismo, manutenzione e recupero dei beni culturali ed ambientali nonché di servizi pubblici locali.

Come noto, le principali questioni che hanno interessato le decisioni del giudice amministrativo e contabile hanno riguardato la modalità applicativa dell’imposta e il maneggio del denaro pubblico da parte dell’intermediario. Questa imposta non offre come interlocutore il soggetto passivo bensì il gestore della struttura, che dispone delle somme incassate dal contribuente.

Cosa è accaduto dal 2011 a oggi?

  • Anzitutto il giudice amministrativo ha avallato la commisurazione dell’imposta di soggiorno alla classificazione delle strutture in luogo del prezzo del pernottamento che, a ben vedere, spezza il legame con la ricevuta fiscale emessa, rendendo ben più difficile la richiesta di esibizione di documenti fiscali necessari per comprendere il volume delle presenze. Anche sulla prova di pagamento la norma tace generando un caos nella gestione.
  • La prima carenza di cui soffre l’ente impositore è l’inesistenza di dati certi sulle presenze. I dati trasmessi ai fini della pubblica sicurezza e ai fini statistici da parte delle attività sono coperti da insuperabile limite di privacy! Anche se a ben vedere, al comune non servono i nomi dei soggiornanti bensì i numeri delle presenze per struttura.
  • La prima azione, ben vista dalla Corte dei conti, è l’attivazione di un sistema di accreditamento obbligatorio verso tutte le strutture tenute a chiedere e riversare l’imposta pagata. In questo modo il comune conosce chi sono i suoi subagenti e può individuare facilmente chi non si è fatto vivo in alcun modo.
  • La seconda: introdurre l’obbligo amministrativo di riversamento delle somme incassate con cadenza stretta rispetto all’incasso e l’obbligo di dichiarare le presenze con le relative esenzioni d’imposta, altra possibile fonte di evasione.
  • La terza: obbligare i gestori alla presentazione del conto di gestione annuale sul quale l’ente, che assolve alla funzione di collettore, eseguirà il giudizio di parifica per l’invio alla Corte dei Conti.
  • La quarta: attivare un sistema di controlli da definire con apposito atto, dando priorità al monitoraggio sui riversamenti omessi per intervenire con una prima lettera di richiamo e, in caso di perdurante inadempimento, diffida scritta.

Consapevoli che l’ente non è munito di poteri di accesso ispezione e verifica, il comune resta vincolato alla disponibilità del gestore nell’esibire documenti o minacciare il ricorso  alla Guardia di Finanza. Mentre è possibile procedere con la fase di riscossione anche coattiva quando si hanno evidenza della base imponibile (ad es. perché dichiarata ma non versata) molto difficoltosa resta la gestione dell’evasione totale. L’ente è in tal caso privo di una base di partenza sulla quale fondare una richiesta di pagamento. Resta la possibilità di interpellare l’Agenzia delle Entrate ma nella realtà, manca un elemento fondamentale per far funzionare questa imposta: la base imponibile di raffronto rispetto al dichiarato e versato. Una lacuna che può giustificare i limiti dell’attività dei comuni che, in ogni caso, devono garantire un sistema di gestione idoneo al controllo del sub agente che opera sul territorio.

Va ricordato che i comuni che hanno introdotto l’imposta sono già 800, grazie al dl 50/2017 che ha riaperto la possibilità di istituzione e incremento, nonostante l’ostilità delle associazioni di categoria. E’ una forma di prelievo completamente diversa dagli altri tributi locali che, se non monitorata con cura, favorisce l’appropriazione indebita di somme che vengono chieste ma non riversate all’ente. Urge un restyling che strutturi gli obblighi delle parti coinvolte. Nel frattempo, la peggior cosa che può fare un comune è non attrezzarsi.